О новой системе стратегического планирования в России
PavelZX
4 18247 14:26 21.02.2016
11 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон "О государственном стратегическом планировании" от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ. Стратегическое планирование – это деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Какое место занимает принятый закон в реализации этой важной государственной задачи?
Главная ценность закона в том, что он закладывает основы новой системы государственного стратегического планирования.
В научной литературе уделяется немало внимания проблематике планирования и прогнозирования в экономике, при этом высказываются самые разные точки зрения на трактовку планирования. Например, О.Е Орлова рассматривает планирование в широком и узком смысле слова. В широком смысле – планирование понимается как метод управления организацией, в узком – это процесс составления плана как документа. Процесс планирования ценен тем, что меняет представление о будущем, способствует генерации идей и выявлению новых возможностей развития организации. Документальная же форма плана обеспечивает анализ выполнения результатов и осуществление контроля.
По мнению Ю.П.Тихомирова, опыт прошлых лет и последних двух десятилетий свидетельствует о явной недооценке прогнозов и моделей в процессе правотворчества и правоприменения. "Зигзаги" муниципальной и административных реформ, "возвратные" изменения законодательства о выборах в Государственную Думу Российской Федерации, выборах губернаторов, налогах, об образовании убеждают в слабости прогностической функции государства.
В результате в законодательстве долгое время отсутствовало системное правовое регулирование вопросов государственного планирования. Правовое пространство социально-экономического планирования в России в начале 1990-х годов было сужено до единственного акта – Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".
До недавнего времени задачу введения в стране стратегического планирования пыталось решать Министерство экономического развития России. Поскольку становилось все очевиднее, что без решения данной задачи любые попытки программировать развитие страны до 2020 года или еще дальше не могут быть реализованы практически, а бизнес-сообщество не сможет получить ориентиров развития страны, которые были бы обоснованы, непротиворечивы и вызывали его доверие.
Принятие ФЗ "О государственном стратегическом планировании" от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ свидетельствует об осознании этой проблемы и законодателем и об активизации государственной функции целеполагания.
В ходе его подготовки перед государственной властью встал важный вопрос: в какой правовой форме в условиях рыночной экономики оптимальнее всего осуществлять такое планирование?
В конце ХХ века в России реформированию подверглись все области функционирования государства и общества, в том числе система регулирования общественных отношений. Широкое распространение получили новые виды и формы нормативных актов и иных регламентирующих документов. Это концепции, стратегии, доктрины, программы и др.
В связи с этим исследователь этой проблемы Н.Н. Аверьянова отмечает, что тенденции развития современной правовой системы России таковы, что концепции и иные подобные документы представляют собой уже полноценный пласт в системе актов, регулирующих или направляющих деятельность государственных и общественных органов.
Особенно наглядно такое положение дел в экономике. Возрастающая необходимость государственного планирования развития в современной России привели к принятию важных концептуальных документов, определяющих стратегии и приоритеты долгосрочного социально-экономического развития страны. В частности, принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Она имеет ключевое значение для понимания основных задач, которые стоят в настоящее время перед экономикой России, основных направлений повышения эффективности социально-экономического развития, государственного управления и взаимодействия всех уровней публичной власти в России. В Концепции подчеркнуто, что правовые основы формирования "точек роста" экономики необходимо устанавливать в сочетании с равномерным размещением производительных сил и инфраструктурным развитием всей территории государства при соблюдении конституционных принципов федерализма и местного самоуправления. Повышение эффективности экономики на современном этапе напрямую зависит от правовых основ комплексного стратегического планирования дальнейшего развития страны.
В современных условиях нестабильности в международных отношениях, роста угроз и вызов России особое значение имеет планирование и прогнозирование в сфере национальной безопасности. Здесь также принят важный концептуальный документ – Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года, в которой излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Следующим шагом в решении задачи успешного социально-экономического развития страны и повышения надежности в обеспечении национальной безопасности стало принятие закона «О государственном стратегическом планировании» от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ.
Основной идеей этого закона является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.
Это тем более важно, что в последнее время необходимость формирования системы государственного стратегического планирования значительно повысилась. Дело в том, что горизонты развития в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах в современном мире существенно расширились и приобрели долгосрочный стратегический характер.
Возникла необходимость в наборе новых управленческих инструментов, которые позволяют:
- расширить период государственного прогнозирования и планирования, выйдя за рамки бюджетного цикла (более 3-х лет), предусматривая реализацию долгосрочных решений (со сроком реализации 6 и более лет) в рамках взаимосвязанных средне- и краткосрочных задач, подчиненных общей цели;
- определить последовательность разработки долгосрочных и среднесрочных документов государственного стратегического планирования;
- увязать долгосрочные и среднесрочные документы государственного стратегического планирования по целям и приоритетам, регламентировав периодичность их разработки и корректировки;
- упорядочить сроки подготовки документов государственного стратегического управления и мер бюджетной политики между собой;
- сбалансировать планируемые мероприятия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии и национальной безопасности);
- четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;
- обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой баз, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.
Речь, таким образом, идет о формировании системы стратегического планирования. Система стратегического планирования – это механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки и реализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.
Комплексная система государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, установленная законом, – это и есть упорядоченный набор таких инструментов.
В ст. 3 ФЗ «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ отмечается, что деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:
1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности.
Важнейшим документом российского государства в этой сфере, направленным на решение этих задач, является Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года – один из основных документов системы стратегического планирования развития Российской Федерации. Он определяет направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе. В Прогнозе содержится обоснование внутренних и внешних условий достижения целевых показателей, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Значение долгосрочного прогноза заключается в том, что он формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера.
Для подготовки такого прогноза понадобилась оценка состояния и дальнейших тенденций развития страны во всех сферах общественной жизни.
Исходными для разработки долгосрочного прогноза являются основные положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596-606 и другие документы долгосрочного характера, а также подготовленных на их основе прогнозных материалах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ направлен на правовое закрепление системы государственного стратегического планирования.
В эту систему в качестве важнейших составных элементов согласно закону входят: механизм государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования и мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования.
Закон также подробно регламентирует полномочия участников системы государственного стратегического планирования и определяет иерархию соответствующих документов.
В соответствии с законом целями создания такой системы являются:
- определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности к желаемому состоянию;
- концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных и кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;
- консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций и структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Каковы функции этой системы государственного стратегического планирования? Они детально прописаны в законе и могут быть разделены на несколько групп.
Первая группа функций связана с оценкой внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития и выявлением на этой основе возможностей и ограничений социально-экономического развития.
Вторая группа функций связана с целеполаганием. Согласно закону задача системы государственного стратегического планирования – своевременно определить конкретные цели социально-экономического развития Российской Федерации на перспективу и четко сформулировать приоритеты социально-экономической политики.
Третья группа функций нацелена на выбор путей и способов достижения установленных рубежей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов.
Реализация этой группы функций требует, в свою очередь, во-первых, формирования комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей социально-экономического развития в соответствующих областях экономики и социальной сферы.
Во-вторых, определения необходимых ресурсов для достижения поставленных целей социально-экономического развития.
В-третьих, координации действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом.
Особой группой функций, установленных законом, являются:
- мониторинг реализации документов государственного стратегического планирования;
- научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования.
Предлагаемый законом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.
Исследователь данной проблемы О.Е. Орлова полагает, что из этих инструментов наибольшее значение имеет программно-целевой метод планирования. Программно-целевое планирование рассчитано на среднесрочный и долгосрочный период и, как правило, на внедрение достижений научно-технического прогресса, что определяет инновационный характер его применения. ПЦП принципиально отличается от других методов планирования тем, что здесь, в первую очередь, ставится цель и лишь затем выбираются пути ее достижения. При ПЦП цели плана и ресурсы увязываются с помощью программных методов, позволяющих решить поставленную задачу.
Каковы последствия принятия и реализации закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ?
Авторы закона в Пояснительной записке к законопроекту исходят из того, что такими последствиями реализации закона станут:
- создание условий для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;
- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов для достижения упомянутых целей;
- увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;
- повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников государственного стратегического планирования.
В таком случае принятый закон – это один из краеугольных камней в фундаменте успешного социально-экономического развития России и обеспечения ее национальной безопасности.
Однако следует отметить, что в законе явно не достает необходимой методологической проработки ряда его основополагающих положений. Так, не определены требования к содержанию документов стратегического планирования в области национальной безопасности, порядок разработки и экспертизы, а также контроля их реализации. Кроме того, отсутствуют нормы, регламентирующие содержание, корректировку и утверждение стратегического прогноза Российской Федерации.
Вместе с тем, статьями 17, 23 и 47 закона предусмотрена разработка в течение 2015 года нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по детальной регламентации указанных положений.
Межведомственной комиссией Российской Федерации по проблемам стратегического планирования подготовлены проекты Положения о порядке разработки стратегического прогноза Российской Федерации и Положения о системе документов стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности.
14:31 21.02.2016
Немного из истории…
Система и культура государственного планирования в Советском Союзе создавалась десятилетиями. Однако в СССР стратегического планирования в современном его понимании не существовало (хотя бы вследствие того, что оно зародилось только в 60-е гг. XX века в западных странах). Зато организация нормативного и индикативного планирования достигли своего совершенства к середине 80-х годов. Многое из советской системы планирования было заимствовано Германией, Францией, Италией, Великобританией, Канадой и другими странами. После распада СССР и упразднения структуры Госплана народохозяйственное планирование в новой России было фактически отменено. Планы и программы продолжали разрабатываться, но основывались на старой нормативно-правовой базе, которая во многом уже не соответствовала экономическим реалиям.
Определенный возврат к планированию произошел лишь в 1995 году, когда был принят закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». Однако и к нему было много нареканий, как со стороны самих органов власти, так и со стороны экспертного сообщества. Этот закон был больше «заточен» под задачу разработки прогнозов, чем под задачу планирования. В числе документов планирования указывались лишь концепция и программы социально-экономического развития на долго-, средне- и краткосрочную перспективы. Кроме того, предметом регулирования было лишь планирование на федеральном уровне, оставляя без внимания планирование в регионах и муниципалитетах.
Поскольку в федеральном законе о документах планирования на региональном и муниципальном уровнях ничего сказано не было, этот пробел восполнялся региональными правовыми актами, которыми по аналогии с федеральным законом, предполагалась разработка концепции и программы социально-экономического развития. Причем жестких требований к этим документам (особенно, к концепции) не существовало. Поэтому делались они в соответствии с видением разработчика и пожеланиями заказчика.
В 1996 году в Карелии был принят закон «О республиканских целевых программах», в который неоднократно вносились изменения. В 2005 году он был заменен на закон РК «О бюджетных целевых программах» (утратил силу в 2009 году). После этого до настоящего времени действовал ряд подзаконных нормативных актов, которые также неоднократно меняли систему планирования в республике.
Потребовалось почти четверть века после распада СССР и упразднения Госплана на то, чтобы понять, что в стране должна быть создана единая система стратегического планирования. Сегодня в рамках нового федерального закона задача создания единой системы стратегического планирования рассматривается уже как одна из ключевых задач обеспечения национальной безопасности страны и ее регионов.
Что нового в законе?
Во-первых, им вводится единая система стратегического планирования в стране, в которой все документы стратегического планирования на всех уровнях должны быть согласованы по целям, задачам, приоритетам и показателям достижения целей.
Во-вторых, введен временной горизонт стратегического планирования – от 6 до 12 лет. Учитывая, что срок полномочий Президента РФ, депутатов Госдумы РФ, губернаторов, депутатов законодательных органов власти субъектов РФ, а также руководителей муниципальных образований ограничен пятью годами, 6-ти и 12-летний горизонты планирования позволяют обеспечить преемственность целей и задач социально-экономического развития территорий при смене их руководителей.
В-третьих, из перечня документов стратегического планирования (как на федеральном, так и на региональном уровнях) исключены федеральные целевые программы (они заменены госпрограммами), отраслевые программы (они заменены отраслевыми и межотраслевыми стратегиями) и долгосрочные целевые программы. На уровне региона остаются только государственные программы, разрабатываемые в рамках приоритетных направлений социально-экономического развития региона. Нет там и такого документа, как концепция социально-экономического развития.
В-четвертых, введены (точнее, легитимизированы) «промежуточные» уровни стратегического планирования – межрегиональный и межмуниципальный уровни. Межрегиональный уровень – это уровень федеральных округов, или, как они названы в законе, макрорегионов. Причем стратегии развития макрорегионов становятся важными инструментами согласования стратегических целей, задач и приоритетов развития регионов со стратегическими документами федерального уровня. Межмуниципальный уровень определен возможностью разработки межмуниципальных стратегий (как сказано в законе – стратегий развития части территории субъекта РФ).
В-пятых, в единую систему стратегического планирования включены муниципальные образования. Появился набор стратегических документов, которые могут быть разработаны по решению органов местного самоуправления.
В-шестых, в законе впервые четко и подробно прописаны цель, задачи, принципы организации и порядок проведения мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Как теперь будет выглядеть система стратегического планирования в стране и ее регионах?
На федеральном уровне основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития страны является ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию, а также указы Президента, раскрывающие суть послания. Раз в шесть лет разрабатываются Стратегия социально-экономического развития страны и Стратегия обеспечения национальной безопасности России.
Эти документы разрабатываются на основе стратегического прогноза Российской Федерации (разрабатывается на 12 и более лет), долгосрочного прогноза социально-экономического развития России и прогноза научно-технологического развития страны (разрабатываются каждые 6 лет на период 12 и более лет), бюджетного прогноза на долгосрочный период и прогноза социально-экономического развития страны на среднесрочный период (разрабатывается ежегодно).
На основе указанных выше стратегий разрабатываются отраслевые документы стратегического планирования. К ним отнесены: межотраслевые стратегии и генеральных схемы (они обязательны для тех сфер, где действуют естественные монополии – топливно-энергетического и транспортного комплексов), отраслевые стратегии и стратегии отдельных сфер социально-экономического развития.
Систему стратегического планирования федерального уровня дополняют программные документы: Основные направления деятельности Правительства РФ (на шесть лет), государственные программы РФ (период их действия определяется Правительством РФ), государственная программа вооружения РФ и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти (на шесть лет).
Межрегиональный уровень (уровень федеральных округов). Новым стратегическим документом в нашей стране (а главное, необходимым для выработки и реализации сбалансированной региональной политики) становится Стратегия пространственного развития России. На ее основе будут разрабатываться Схема территориального планирования РФ и стратегии социально-экономического развития макрорегионов. Подобные стратегии существовали и ранее (по сути, это стратегии социально-экономического развития федеральных округов), но они не носили легитимного и обязательного характера. Теперь все будет иначе. Стратегии макрорегионов призваны обеспечить взаимное согласование (в территориальном и временном отношении) реализации мероприятий, закладываемых в стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и их генеральных схемы, с целями, задачами и приоритетами федеральных документов стратегического планирования.
Еще одним новшеством является то, что в стратегии социально-экономического развития макрорегионов могут служить основанием для принятия решения о разработке государственных программ Российской Федерации, сформированных по территориальному принципу.
На уровне субъектов Российской Федерации система стратегического планирования включает схожую по структуре систему стратегических документов. В регионе должна быть разработана стратегия социально-экономического развития на срок до 12-ти лет. Стратегия является основой для разработки государственных программ субъекта РФ и региональной схемы территориального планирования. В обязательном порядке должен быть разработан план мероприятий по реализации стратегии.
В соответствии с законом, в регионе могут быть разработаны стратегии социально-экономического развития части территории субъекта РФ (например, для нескольких муниципальных образований), для которой требуется выработка особых целей, задач и направлений развития. Например, если на территории нескольких муниципальных районов Карелии будет создана зона территориального развития с особыми условиями для ведения бизнеса, то под нее должна быть разработана такая стратегия.
Также как и на федеральном уровне, стратегические документы должны основываться на долгосрочном прогнозе социально-экономического развития региона, который разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет, долгосрочном бюджетном прогнозе субъекта РФ и прогнозе социально-экономического развития региона на среднесрочный период.
На муниципальном уровне система стратегического планирования представлена стратегией социально-экономического развития муниципального образования, муниципальными программами и планом мероприятий по реализации стратегии. Также в муниципальном образовании должны быть разработаны прогнозы социально-экономического развития на долго- и среднесрочный периоды и бюджетный прогноз.
16:47 21.02.2016
Судя по количеству законов и текста никакой системы стратегического планирования нет. А есть система по созданию системы... В моем понятии, показателем эффективности такой системы (я об экономике) должна быть ее универсальность. То есть она должна работать и на одной сотки земли и на участке, в районе, области, регионе, стране. Очень маленькой стране или очень большой. Так что проверить ее эффективность очень просто. Вот шесть соток пожалуйста пусть теоретики применят свою систему и распишут как эффективно его распланировать. Я как то батл смотрел по ТВ демократа с коммунистом (или государственником не помню) Так вот демократ все предлагал спасти Россию, создавая условия для бизнеса, а тот мол в свою очередь спасет страну. Вот я тогда подумал, предложили бы ему огород взрастить. По его логике надо условия создать, свет, и воду. И ждать когда растения сами разберутся кому лучше вырасти и в каких количествах. Последние лет 30 у нас так в стране и происходит. Пока в основном сорняки и паразиты процветают.
05:11 22.02.2016
Чернышевски (zhest) писал(а) в ответ на :
> никакой системы стратегического планирования нет. А есть система по созданию системы...
У меня сложилось точно такое же впечатление. Обилие юристов в Федеральном Собрании и правительстве приводит к обюрокрачиванию системы управления страной на столько, что всё это может в итоге привести к её коллапсу.
Чернышевски (zhest) писал(а) в ответ на :
> Последние лет 30 у нас так в стране и происходит. Пока в основном сорняки и паразиты процветают.
Для сорняков и паразитов была такая благодатная почва создана в начале 90-ых, что вывести сейчас их очень не просто.
14:26 23.02.2016
PavelZX (Great_Dreamer) писал(а) в ответ на :
> Чернышевски (zhest) писал(а) в ответ на сообщение: > никакой системы стратегического планирования нет. А есть система по созданию системы...quoted1У меня сложилось точно такое же впечатление. Обилие юристов в Федеральном Собрании и правительстве приводит к обюрокрачиванию системы управления страной на столько, что всё это может в итоге привести к её коллапсу.
Правильно. Наши властьимущие почему-то свято верят, что для того, чтобы у нас что-то начало работать, нужно просто принять закон (сейчас еще собираются закон о патриотическом воспитании принять...). Видимо на большее ума не хватает... А то, что большинство наших законов элементарно не работает, начиная от самого простого... Вопрос- а чем занимается наше правительство без страегического планирования? и как вообще можно работать без этого? Даже в любой семье есть своего рода стратегическое планирование. А нашему правительству видимо закона не хватило...потому и пожинаем результаты... И вопрос- а так уж важно страигическое развитие, если у нас госсектор составляет мизер, а всем остальным правит рынок... "Посмотрим на статистику. В Китае доля госсобственности составляет 66% (и страна, кстати, показывает самые высокие темпы экономического роста в мире уже в течение 20 лет). Швеция — 62%. Финляндия и Франция — 52%. Италия —51%. Германия — 48%. Канада — 43%. Англия — 40%. Япония — 35%. США — 32%. И в нашей с вами России, по разным данным, доля государственной собственности составляет от 10 до 29%.
В действительности эту цифру не мониторируют и скрывают, а советники говорят нынешнему премьеру: нам и денег не надо от приватизации, главное приватизировать, главное, чтобы прошло институциональное преобразование. Вторую волну приватизации объявляют."
